New Public Management na Saúde em Portugal

O debate sobre as funções do Estado e sobre os seus modelos de administração influenciou a discussão do modelo e do regime jurídico do hospital público em Portugal. A desintervenção do Estado e a NPM foram provocando alterações progressivas nos modelos de hospitais do SNS.

Tem-se então assistido a uma evolução progressiva do sistema de saúde que integra financiamento e prestação, para modelos baseados na separação entre as responsabilidades de comprar serviços de saúde do processo de produção, o que promove a responsabilização e desempenho do sector público. Neste sistema o Estado assume, na maioria dos casos através de processos de contratualização, através da Administração da Saúde, o papel de gestor (negoceia, celebra e acompanha os contratos estabelecidos com os diferentes prestadores) e, através das entidades públicas com elevados graus de autonomia, o papel de prestador (negoceia, celebra e desenvolve as actividades no âmbito da prestação de cuidados).

A concessão da gestão de unidades hospitalares a entidades privadas e o incentivo à concorrência entre os sectores privado e público na prestação de cuidados de saúde fazem parte de uma reforma do sector público. São vistos como instrumentos capazes de estimular o aumento da eficácia (alcance dos objectivos traçados) e da eficiência (fazê-lo com a mais baixa relação custo/benefício possível) na gestão do sector público da saúde em Portugal.

Até à Reforma de 1990, todos os hospitais do SNS conheceram apenas a gestão pública tradicional, caracterizada pela gestão de recursos. A Lei de Bases da Saúde decretou a separação entre financiador e prestador de cuidados de saúde e previa “que a gestão das unidades de saúde deveria obedecer progressivamente a princípios de gestão empresarial, admitindo a possibilidade de experiências inovadoras” e possibilitou a implementação de diferentes modelos de gestão hospitalar, sendo o mais importante (de acordo com o Relatório de Primavera 2009 do OPSS) o processo de empresarialização dos hospitais e as parcerias público-privadas.

Quanto à empresarialização, a gestão pública gera uma “disfunção gesticionária” capaz de ser corrigida através da introdução de mecanismos de eficiência e princípios de gestão similares aos do sector privado (em conformidade com o proposto pelo New Public Management). A empresarialização dos hospitais e a fuga para o direito privado foram ganhando terreno tendo em conta a concepção tradicional da administração pública da saúde. Contudo, a exposição do sector da saúde a uma lógica de mercado de privatização da gestão de entidades públicas (através das parcerias público-privadas) não permite que a gestão tenha a mesma autonomia que no sector privado por causa do contrato de gestão realizado (define os resultados previstos, os recursos financeiros e as regras de relacionamento entre gestor e financiador).

O grande marco na evolução do estatuto dos hospitais públicos em Portugal teve lugar em 2002 com a transformação de 34 hospitais do Sector Público Administrativo (SPA) em 31 hospitais e centros hospitalares Sociedades Anónimas (SA), passando estes de instituições públicas a entidades empresariais, embora de capital exclusivamente público. O principal motivo apresentado prende-se com a redução do défice público.

Data de 2002 a publicação da Lei nº27/2002, de 8 de Novembro, que aprova um novo regime jurídico da gestão hospitalar, prevendo modelos hospitalares públicos, dotados de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira, com ou sem autonomia patrimonial; estabelecimentos públicos, dotados de personalidade jurídica, autonomia administrativa, financeira e patrimonial e natureza empresarial; sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos; ou estabelecimentos privados, com ou sem fins lucrativos, com quem sejam celebrados contratos. Ou seja, hospitais do Sector Público Administrativo, hospitais de Entidade Pública Empresarial, hospitais de Sociedades Anónimas, e clínicas privadas com ou sem nome de hospital, instituições e serviços geridos por entidades públicas ou privadas, mediante contrato de gestão e os hospitais de Parcerias Público-Privadas.

Em 2005, verificou-se uma nova mudança no estatuto dos hospitais públicos[1], reflectindo uma nova orientação na empresarialização, com a transformação dos hospitais SA em hospitais EPE, considerado então o modelo mais adequado por permitir “compartilhar autonomia de gestão com sujeição à tutela governamental”.

Com o objectivo de alargar o modelo de gestão empresarial e facilitar o investimento num quadro geral de controlo das contas públicas, o Ministério de Saúde recorreu às parcerias público-privadas (PPP)[2], num modelo em que a posse dos hospitais seria pública, mas a gestão totalmente privada, com o objectivo de deslocar parte dos riscos do investimento para o sector privado, embora retendo os benefícios da privatização.

A este respeito, o OPSS afirma, no seu Relatório Primavera de 2009, que durante vários anos alertou para o facto de as PPP terem sido implementadas sem ter sido feito um debate sobre a sua fundamentação e sem uma estimativa rigorosa do impacto a longo prazo desta medida no sistema de saúde português. Para além disso, este observatório questionou as mais-valias deste modelo aconselhando ponderação, necessidade de transparência e revisão de compromissos que pusessem em causa os interesses de saúde dos cidadãos. “Durante o corrente ano (2008) o Tribunal de Contas analisou as PPP e deu fundamento às preocupações levantadas pelo OPSS. Segundo o relatório de auditoria ao programa de PPP de primeira vaga, o Estado decidiu implementar um programa complexo sem paralelo no campo internacional e sem recorrer a um projecto-piloto que possibilitasse testar o modelo, o que levou a que diversas fragilidades do projecto apenas fossem verificadas na fase de avaliação de propostas.”

O relatório concluiu ainda que nenhum dos objectivos da contratação inicialmente definidos foi concluído à data do termo da auditoria, o que “ mostra a ineficácia do Estado em produzir benefícios tanto para os utentes como para o próprio Estado”[3]. Impõe-se então questionar se as PPP são (mais) uma tentativa falhada da reforma da Política de Saúde e saber quais as suas consequências para utentes e para próprio Estado.


[1] Decreto-Lei 93/2005, de 7 de Junho.

[2] Decreto-Lei 185/2002, de 20 de Agosto, alterado pelo Decreto-Lei 86/2003, de 26 de Abril, e pelo Decreto-Lei 141/2006, de 27 de Julho.

[3] Relatório Primavera 2009 do OPSS.

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